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系统推进食品药品安全监管领域大部门制的四个视角

发布时间:2022-07-09 23:30:39 来源:火狐体育注册登录 作者:火狐体育官方网站下载

  积极稳妥实施大部门制是我国建设服务型政府的一个基本前提,是优化公共服务的一个必要条件,是深化行政体制改革的一个关键环节,是统合公共资源实施公共管理的重要举措。2013年3月,中央决定将分散在工商、质检等部门的食品药品监管职能和机构进行整合,组建统一的食品药品监管机构,着力解决过去监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清的问题。这既是我国食品药品监管历史上具有里程碑意义的大事,又是我国探索建立大部门体制的新突破。但是若实施不力,食品药品安全监管也许会出现“名义上加强、事实上削弱”的困局。

  目前,国家食品药品监管总局的机构组建工作已基本到位,各地正参照国务院模式进行机构重组。截至2014年2月底,全国已有28个省重新组建了省局,21个省印发了省局三定规定。省市县完成机构队伍整合的只有4个省。换言之,国务院提出的2013年12月底之前完成县级以上食品药品监管局组建工作的改革任务并没有彻底完成。其实,机构的重新组建只是实施大部门制的第一步。

  大部门制解决的是系统性问题,并非零敲碎打的拼凑组合。大部门体制改革,就好像是装满子弹的长枪之扳机,一旦扣动,源于其内在改革逻辑的一系列改革举措就应随之跟进,只有这样才能实现大部门体制改革的既定目标。

  “视角决定成败”。结构、权力、人力资源、行政文化四大视角的统一是解决组织系统性问题有效的思维工具。结构视角关注的组织框架内部的组织单元职责配置格局,权力视角关注的是权力资源在上下以及左右之间的分配,人力资源视角强调人力资源对大部门制运行支撑,行政文化视角关注归属感与忠诚对大部制门制的支撑。每一种视角都是有效力的,具有内在的一致性。食品药品监管大部门体制需要“四位一体”系统推进。

  大部门制是“体”与制度的统一。“体”是由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的组织架构。决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。综合化的组成部门重在以较少的组织机构覆盖政府基本职能。执行机构专门化设置重在提高执行效能。“制”是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。大部门制是组织架构调整与运行机制再造的统一。

  1. 就一级政府而言,应明确食品安全委员会与新成立的食品药品安全监管局之间的职责配置

  在大部门制的组织架构中,决策中枢的使命是动议、审定、决断战略决策,其职责是选择决策价值,把握战略决策领导权。新的食品药品监管机构组建后,与食品药品监管相关的部门依然很多,粗略统计不止20家。因此,仍然保留了国家食品安全委员会,使其承担决策中枢的作用,并继续发挥其统一领导和监督指导的职能,由食品安全委员会决定食品安全监管的重大战略决策。

  大部门,需要大协调。部门相对越少,部门职能则相对越宽,部门权力则相对越大,对综合协调能力的要求则相对越高。新组建的国家食品药品监管机构加挂食品安全委员会办公室的牌子,其职能就是健全部门协调配合机制,加强与相关部门的沟通协调,发挥好统筹协调和参谋助手的作用。

  我国的食品药品监管总局是国务院直属机构。当前,将原食品安全办、原食品药品监管局、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合,组建新的食品药品监督管理机构,对食品药品实行集中统一监管,同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作,就是对食品药品监管部门进行综合设置。其职责就是参与行业标准、规划和政策制定,并对下级的执行情况进行监督检查。

  大部门不是大政府。大部门制的运行更不是政府唱“独角戏”,除政府以外,还需要充分运用市场与社会的力量。首先,要利用市场的力量,鼓励选择与竞争。行政审批制度改革后,谁审批谁监管,食品药品市场监管执法压力剧增会是事实,但为了规避监管责任不敢审批也会造成一些问题。据统计,在已经推行行政审批制度改革的地区,由于审批门槛高造成的无照经营和有照无证经营的食品药品企业都形成了一定的规模。任何行业的发展总会经历从无序到有序的过程,不能用行政审批来阻碍这一过程,否则,政府会永远背负市场监管的巨大压力。其次,要凝聚社会的力量。凝聚社会力量的前提是做强政府内部公共服务机构,使得政府有足够的信心和勇气去组织和利用社会力量,然后培育鼓励第三方参与。培育社会组织是凝聚社会力量的基础设施建设。要培育行业协会商会,利用协会商会塑造价值与规范,调节利益关系,规范企业行为。政府、市场与社会共同构成食品药品监管大部门制运行“三位一体”的超稳定结构,三者缺一不可,每一种力量都是一个支点。

  从纵向角度讲,国家食品药品安全局的职责是决策,是制定食品药品安全监管方略。省级的主要职责是结合本辖区实际推行决策,即本辖区内的“一揽子式”资源分配。市及区县的职责主要是推行与执行,即资源的“项目式”分配与利用。因此,从整体上讲,地方政府应“守土有责”。地方各级政府应对本地区的食品药品安全负总责。2013年9月21日,中共中央组织部在《关于调整地方各级食品药品监督管理机构干部管理体制有关问题的通知》中指出,“新组建的省、市、县食品药品监管管理机构的领导班子由地方党委管理,主要负责人(局长、党组书记)的任免需事先征求上级食品药品监督管理机构党组的意见。新组建的省、市、县食品药品监督管理机构党的关系实行属地管理,党组设置由地方党委审批。”进一步落实了地方政府的责任。

  这里面有一个敏感的问题需要探讨,既然让区县政府负总责,那么,区县以下可否将工商部门、质监部门、食品药品监管部门合为统一的市场监管局?或者在质检部门、工商部门、食品药品部门分立的前提之下,将这三者的执法队伍设置为区县政府的综合执法队伍?从科学行政的角度讲,区县以下这两种选择都有足够的依据。区县没有足够的食品药品监管执法队伍,一切都是空谈。

  大部门制的运行需要强大的技术支撑平台。传统的监管模式和“人海战术”根本无法支撑大部门制的运行。因此,必须加快建设功能完善的食品安全检验技术平台、食品安全信息平台、电子信息溯源系统、信息化指挥监控平台,依靠科学技术手段特别是信息技术提高大部门制的运行效率,从根本上提高食品药品监管能力、水平和效率。

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